2021 年的《2021 年消除创新障碍法案》（H.R.1602），是协同治理的早期探索。它直面 SEC 与 CFTC 管辖权之争，欲通过跨机构工作组厘清数字资产属性，虽最终搁浅，却为理解当下加密监管格局埋下关键伏笔。
一、回望2021：监管框架胎动的关键节点
站在2025年的行业回望点上，2021年在美国加密货币监管史上留下了特殊印记。当时市场正被加密交易加税传闻搅得起伏不定，一项名为《2021年消除创新障碍法案》（H.R.1602）的提案已悄然走进立法视野。这份法案没有追逐市场热点，而是直击SEC（美国证券交易委员会）与CFTC（商品期货交易委员会）常年扯不清的管辖权难题，想通过制度设计解开数字资产监管的死结。四年过去，加密行业的监管版图早已改头换面，但这部法案依然像个清晰的路标——标记着美国监管层尝试协同治理的最初探索。它的立法思路和最终搁浅，共同构成了理解当下加密监管格局的重要拼图。
二、法案核心：给监管打架画上休止符？
（一）从“各管一摊”到“坐下来谈”
2021年4月，众议院通过的H.R.1602法案，目标相当明确：终结SEC与CFTC在数字资产领域的“地盘之争”。在此之前，两大机构的监管冲突已经摆上台面：SEC拿着证券监管的尺子丈量ICO和代币发行，CFTC则用商品期货的框架审视加密衍生品。这种各吹各号的局面，让市场主体头疼不已——要么怕踩监管红线不敢创新，要么被重复检查搞得焦头烂额。法案的破题思路是成立跨机构工作组：SEC和CFTC各出专员，在具体案子动手前先商量清楚——这个数字资产到底算什么？该归谁管？试图用“规则先行+机构协作”替代过去的“事后扯皮”。
（二）给数字资产“贴标签”的新逻辑
法案最亮眼的设计，是把“管辖权划分”从“事后争议”挪到了“事前协商”。这招直接打在了监管矛盾的七寸上——数字资产的法律身份。比如遇到那种既像证券又像商品的混合代币，工作组就得综合“有没有投资回报承诺”“实际用在哪”“市场流动性怎么样”等一堆指标来判断归属。理论上，这种模式能减少机构内耗，让监管效率提上来。
三、监管拉锯战：从规则冲突到市场阵痛
（一）两套尺子量不清新事物
SEC和CFTC的分歧，本质是老监管框架遇上了新物种。SEC抱着“Howey测试”不放，觉得只要代币沾了“投资合同”的边（比如Ripple的XRP）就算证券，核心是护着投资者；CFTC则把比特币这类基础加密货币归为“商品”，更操心期货市场会不会被操纵。2020年的Ripple诉讼把这种分歧推到了风口浪尖：SEC说Ripple发XRP是“无证发行证券”，Ripple反驳“XRP和比特币一样是商品”，还质疑SEC为啥对不同代币标准不一。
（二）企业夹在中间最难办
管辖权打架，最难受的是市场玩家。拿加密交易所来说，如果既做证券型代币交易，又提供期货合约，就得同时应付SEC的注册要求和CFTC的衍生品规则，合规成本直线飙升。更麻烦的是，监管空白催生出“钻空子”的机会——有些项目故意模糊代币属性躲监管，反而让市场风险更高。H.R.1602法案的出现，其实是对这种混乱状态的一次制度性回应。
四、协同试验：从个案合作到制度尝试
（一）Abra案的“成功先例”
法案的设计不是拍脑袋来的，而是借鉴了之前的协作经验。2019年SEC和CFTC联手对付数字资产交易平台Abra，就挺能说明问题：SEC认定Abra的股票衍生品归自己管，CFTC则盯着它的加密货币合约，两家分工明确，没重复执法也没留空白。H.R.1602想把这种“个案合作”变成“常规操作”，给跨机构监管搭个制度架子。
（二）理想很丰满，现实有短板
可惜法案的雄心被现实绊住了脚。首先，它只盯着SEC和CFTC，却没管到FinCEN（金融犯罪执法网络）、OFAC（海外资产管理办公室）这些“监管队友”，更别说各州自己的监管规则（比如NYDFS的BitLicense），“多头监管”的根子还在；其次，数字资产的技术特性——去中心化、跨链跑来跑去——老让传统管辖权规则跟不上趟，工作组定的规矩也没法预判所有新问题；最后，截至2025年，法案还卡在国会没动静，再好的设计也落不了地。
五、监管进化史：从“各扫门前雪”到“协同搞建设”
（一）思路转了，路就宽了
H.R.1602虽然没成，但它的立法过程透出一个重要信号：美国监管层对加密货币的态度，正从“被动应付”转向“主动规划”，从“抢地盘”转向“一起干”。这种思路后来影响了不少政策：2023年的《加密资产政策框架》特别强调跨机构协调，2024年的《数字商品交易法》想重新定义商品类加密货币的监管规则，都能看到H.R.1602的影子。
（二）给行业的合规启示
对加密行业来说，法案释放的信号很明确：以后给数字资产“贴标签”会越来越细，企业得学会“看属性做合规”。不管是发代币的、开交易所的，还是做投资的，都得提前想清楚自己的业务到底归谁管，别等监管找上门才慌。同时，法案没解决的“多头监管”难题也提醒大家：合规不能只看一家，联邦和州、证券和商品、创新和风控，这些维度都得顾到。
六、结语：未建成的桥，看得见的路
站在2025年回头看，H.R.1602就像美国加密监管长河里一座没完工的桥——它没能让SEC和CFTC彻底握手言和，却清清楚楚指出了协同治理的方向。这四年里，市场从疯狂到冷静，监管层对行业的理解也深了一层。法案的价值不在它有没有通过，而在它说透了一个道理：面对技术创新和金融稳定的平衡，跨机构协同是绕不开的路。这条路可能还得走一阵子，但方向已经明了。对行业来说，看懂这段没走完的探索，或许就能摸准未来合规的脉搏。
